与总督一样,代理官的手下同样有许多助手,这些人往往是皇家的释奴和奴隶,故统称为“皇家办事员”(Caesariani),皇帝的庇护体系对行省的渗透在此又一次得到体现。小亚细亚发现的一块碑铭显示,一位高等释奴马库斯·奥里略·马奇奥(Mareus Aurelius Marcio)曾担任过“不列颠的代理官”(procurator provinciae Britanniae);皇家释奴阿奎利努斯(Aquilinus)曾在伦敦修复一座神庙,他无疑也是代理官的手下;雯都兰达出土的驻军木牍文书中有一封信提到了与一桩金融交易有关的“皇家办事员”。

代理官最重要的日常任务是领导行省的财政部门。在财政管理中，征税最关紧要,源源不断的税收是罗马政府运转的基础,是维持常备军、维护道路、向官员支付俸禄、向罗马城的民众提供“面包与马戏”(panemet circenses)的保证。在行省中,它与罗马法一起构成罗马征服的象征。但是罗马却没有统一的征税办法,甚至在戴克里先和君士坦丁改革以后依然如此。其主要原因是罗马在征服后尽可能保留以前的旧制,而关于这些旧制则鲜有文献记载。

(资料图)

从征收方式看,行省的税收包括直接税和间接税两种,直接税是帝国的经济支柱,它有两种:土地税(tributium soli)和人头税(tributum capitis),前者按土地的产量征收,后者接人口和财产征收。直接税的征收建立在人口普查的基础上,由奧古斯都制定的人口普查制度旨在清查帝国资源,通常在一个地区被征服后立即执行,此后,为了跟上不断变化的形势,普查工作会定期进行。

从记载看,普查人口属于异常细致的工作，仅仅靠代理官难以完成如此繁重的任务,所以直接税的征收同样需要通过熟悉本地区的本地官员协助完成,由他们负责具体工作,如收集相关信息、对当地居民加以登记等等。这样,本地官员在直接税、特别是在土地税的征收中起了中介的作用。行省中的个人只对各城市的地方政府负责,再由地方政府对罗马政府负责。在此过程中,总督和行省代理官的职责是确保每个城市交足份额,并调解各城市，尤其是毗邻城市之间的纠纷。

间接税有三种重要类型:5％的继承税(vicesima hereditatum)、5%的奴隶释放税(vicesima libertatis）、港口税(portorium)。继承税只对罗马公民征收,它是奥古斯都为维持专门支付军饷的军费财库而设立的；奴隶释放税由被释奴隶按交纳给主人赎金的5%支付;港口税在间接税中最为重要,它对出人帝国边界和港口的货物进行征收,各地税率不等,一般为货价的2%到2.5%,有的甚至高达25％。间接税的征收和共和时期一样,由骑士阶层的包税人接事先订立的承包合同征收。代理官，无论是行省代理官还是特派代理官,负责总的监督和调解工作。但与直接税的情况不同,征收间接税无须通过地方政府这个中介,因此是罗马政府与广大臣民在日常生活中直接接触的少数形式之一。

元首制时期的税收主要以货币支付,但也有实物税。不列颠的居民就要交纳用来维持军队的税粮(annona)。哈德良长城附近曾发现图密善统治时期(公元81—-96年)的一个青铜谷物量器,注明的容量是17.5塞克斯塔里乌斯,这被认为是一个罗马士兵一周的谷物配给量,但实际容量达到20塞克斯塔里乌斯,足足多了15％。类似的对不列颠居民的巧取豪夺在征税中屡见不鲜,塔西佗就提到:

[不列颠的]居民要守候在谷仓旁边购买谷物,但那谷仓却是严封不动的,谷物的买卖也是买空卖空的,而谷价抬高到不能想象的程度,可是他们必须忍受这种滑稽的作法。因为当时规定交纳租赋的地点非常遥远,道路又崎岖不平,以致即使离冬营很近的部落也不得不把谷物运到偏僻的地方去;为了使每个人都方便,才有上面的办法,而那个办法却又变成少数人渔利的手段了。

这段话的拉丁原文过于简洁,历来有不同的理解,其中比较常见的一种解释是:一些贪婪的官员逼迫不列颠人把谷物运到偏僻的地方,即使军队就在不列顺人的附近,以此迫使不列颠人向这些官员行贿;有时不列颇人还不得不从罗马的谷仓中以高价买回自己交纳的税粮,来完成自己的定额,所以这种买卖是买空卖空的。

应当看到,手段卑鄙不等于税收本身苛重,塔西佗认为只要不凌虐不列顾人,他们就心甘情愿地纳税。现代研究也表明,早期帝国的税收并不重。至于不列颠收入与支出的总体情况,则几乎无法推断。但考虑到不列颠驻有重兵,2世纪前半叶的历史学家阿庇安的判断应该是可靠的,他认为罗马人在不列颠占有土地实属得不偿失:他们在那里付出的多于所取得的。

总体看来,只要政局稳定,这套税收体系对罗马政府来说裨益良多。①由于大部分税赋是以货币形式征收的,罗马政府能便捷有效地在帝国全境进行资源配置。②人口的定期普查有利于及时了解帝国的财富,以便更宏观、更合理,更有预见性地达成帝国收支的适度平衡。③地方政府的参与既能提高罗马政府的工作效率,又能减少行政开支,不必额外维持一群庞大的收税官员。

对本地官员而言,与罗马合作使他们有机会把税收往利己的方向操纵,从而谋求个人的经济利益。但是,进入3世纪后,随着内忧外患加剧,政府的财政状况吃紧,这套税收体系不足以大幅度提高税收,而皇帝及其官员对经济运作缺乏长远深刻的理解,他们指望通过贬值货币来渡过危机,结果造成物价飞涨,帝国经济在一个恶性循环的怪圈中越陷越深,等到3世纪末统一的中央政府再度出现时,罗马帝国的税收已变成以征收实物为主了。

通过考察4世纪以前罗马不列颠地方政府的运作,可以看出一些典型的特征。

首先,罗马官员是非职业性的,无论元老级别的总督还是骑士级别的代理官,都生活在各自相对固定的晋升体系中,他们从罗马来,又回到罗马去,始终在不同的职位上流动。前后担任的每个职位只构成其全部政治生涯的一部分,甚至是一小部分,他们并没有为出任某个职位而接受专门的训练,在短暂的任职过程中也不可能发展出多少专业知识。

其次,整个帝国虽然民多土广,但行省中罗马官员的数量极少,据估计,公元2世纪罗马帝国的人口约5000万至6000万之间,而行省中的元老和骑士级别的官员总数只有 150 人左右,平均下来,每个官员管辖35万—40万人,此时罗马帝国的行政特色堪称“没有官僚的政府”了。由于官僚机构尚未增生,官员的互相牵制和监督就有必要,所以,官员之间职权重叠和权限不清的现象较为普遍。相应地,官员中的等级责任制也不具备发育条件:为数不多的元老和骑士级别的官员由皇帝直接任命,并直接对皇帝负责。

复次,官员的非职业性及数量之稀少为地方自治开辟了空间,有限的官员之所以能成功地维系庞大而异质的帝国的正常运转,其奥秘就在于尽可能将行政负担转嫁给不列颠人。从历史发展的角度看,在某些罗马势力不易渗透的地方,地方自治政府一开始是以藩属国的形式出现的,藩属王们显然比罗马官员能更有效地控制当地错综复杂的局面。但随着罗马在行省中不断建立和发展城市,一旦时机成熟,藩属国作为征服初期的一种权宜之计便渐渐被这些具有高度自治权的城市代替了,在维持地方秩序和征税这两大政治目标中,城市里的本地官员都扮演了重要角色,他们与罗马的合作不仅是巩固自身政治经济利益的一个契机,也是帝国和平稳定的不可或缺的保障。帝国可以把这些地方精英整合到帝国的政治体系中,从而在转嫁行政负担的同时减少地方上的不安定因素。